告（上诉人）官某某诉称：其于2017年12月15日进入吉祥业委会工作，岗位为前台，月工资4000元。双方既未签订劳动合同，也未缴纳社会保险。2018年7月2日，吉祥业委会以不服从岗位调动为由，辞退官某某。基于上述事实和理由，原告提出如下诉讼请求：1.确认双方之间在2017年12月15日至2018年8月1日存在事实劳动关系；2.吉祥业委会支付未签订劳动合同的二倍工资26000元、解除劳动关系的经济补偿金4000元。
吉祥业委会辩称：其是非营利性组织，根据相关政府的要求和规定，无劳动用工权，不是劳动法上的用工主体，无法与官某某签订劳动合同，双方之间不存在劳动关系。官某某仅仅与其物管团队之间形成雇佣关系，不适用劳动法律关系调整，应当适用民法调整，请求驳回官某某的诉讼请求。
法院经审理查明：官某某于2017年12月15日进入吉祥业委会物管处工作,主要工作内容:在服务台接电话，当面接受咨询、投诉以及将收集的信息反馈到不同的工作岗位处理。
2018年7月2日，吉祥业委会物业管理中心向官某某发出辞退通知书。官某某在吉祥业委会工作期间，以自由职业者申报缴纳社会保险，2017年12月至2018年6月为缴费金额为870元/月，2018年7月缴费金额为945元。
后官某某提起仲裁。2018年9月5日，劳动人事争议仲裁委员会出具仲裁决定书，决定官某某与吉祥业委会劳动争议一案于2018年9月1日起终结仲裁活动。
一审中，官某某与吉祥业委会一致确认除了2018年7月份的工资收入是现金支付，其他工资收入都打到官某某建设银行银行卡上，且每月的工资收入包括了870元的社会保险补贴。官某某的工资收入分别为：1482.31元，3570元，4016元，3880元，3948元，3988元，3948元，2218元以及3995元。
另查明，住房和建设交通局出具“物业管理区域内业主委员会备案回执”，主要载明：“吉祥业委会已于2017年6月26日成立，资料已经报我局备案（有效期五年）。”
2016年12月16日，人力资源和社会保障局签发“关于处理不符合参加社会保险主体资格单位参加社会保险问题的会议纪要”（锡人社会纪[2016]39号）。明确：业主委员会不符合参加社会保险主体的单位；相关具体措施：对于不符合主体资格的申报单位，不得再进行参加社会保险登记；并明确以业主委员会作为主体参加社会保险的处理意见为，约谈业委会，明确其不符合法定用工主体资格，不能以业主委员会的名义继续参加社会保险缴费，停止对所属人员的参加社会保险缴费，建议将业务转至物业管理公司或者外包购买服务，所用人员转至物业公司或者外包公司继续参加社会保险。
裁判结果人民法院作出民事判决：驳回官某某的诉讼请求。宣判后，官某某提出上诉。中级人民法院作出民事判决：驳回上诉、维持原判。
法院认为法院生效裁判认为：业主委员会是业主依据法律规定成立且经过行政主管部门备案的、行使共同管理权的常设机构，其不符合法定用工主体资格，与其雇佣的人员之间建立的是劳务关系而非劳动关系。因此，官某某要求确认与吉祥业委会之间存在劳动关系并主张劳动关系下的权益于法无据。

案例评析就此问题，我们进行了社会调查。调查结果反映了三方面的问题：
1.就被雇佣者而言，存在三个显著特点：（1）对主人翁地位感受不深。市场化雇佣关系或劳动关系本是一种共赢的制度安排，但多种劳动用工中那些非正规就业单位、灵活用工领域中的劳动关系未能得到及时定位，被雇佣者权利受损时有发生，以前劳动者那种主人翁地位不断受到挑战。（2）对共享发展成果感受不深。劳动和资本是创造社会财富的重要因素，将其对经济社会发展的贡献作为社会分配的重要依据，理应共享发展成果。但在非典型就业领域中被雇佣者对此感受不明显，未能意识到其在关系确认、劳动条件、劳动报酬、福利待遇等方面无法得到劳动法上的保护，一旦发生工伤、疾病、上下班途中意外事故等，被雇佣者的合法权益得不到保障。如何维护这些领域下劳动用工关系中被雇佣者的权益成为一个紧迫的问题。（3）对法律保护感受不深。我们以“业主委员会+用工”为关键词，查阅法信辅助软件发现，2017年至2019年相关案例仅有1起。被雇佣者的目的很单纯，就是获得劳动报酬，至于双方何种关系、雇主什么性质甚至今后何种保障未在考虑之列。在非典型用工、非正规就业领域中普遍流行的社会潜规则抵制着劳动法律法规，被雇佣者的合法权益纳入公平、正义的法制轨道还需要时间。
2.就业主委员会这类主体而言[1]，存在两个阶段：（1）“在摸索中前进”。劳动用工市场化释放的大量企业冗余人员在市场就业中，特别是低素质、年龄偏大的劳动力，面临转移的困难。业主委员会这样的用工主体的出现，其用工需求与上述劳动力相符，供需契合，易形成新的用工关系，但在摸索磨合过程中，被雇佣者的权益受损问题十分突出。（2）“明知而故犯”。随着经济的发展，特别是住房商品化的迅速发展，业主委员会的组织作用和管理服务功能日益强大，用工需求也随之增大。虽然法律未明确其组织性质和法律地位，但被雇佣者要求享有劳动法上的保护、社会法上的保障以及发生伤害事故后的赔偿保障等需求日益增加，用工主体感受到了规范用工需求的进一步增强，但苦于在社会保险缴纳、最低工资标准保障等方面无力解决，处于明知不可为而为之的状态。[2]
3.就管理者而言，主要的困惑是“谁来管”。根据《物业管理条例》的规定[3]，明确了房地产行政主管部门对物业管理活动的监督管理职能和街道办事处（乡镇人民政府）对本辖区内物业管理工作的指导、协助和监督职能。根据《中华人民共和国劳动法》的规定，劳动行政部门负责依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查。从我们审理本案过程中了解的情况来看，三方行政主管部门均认为在规范、监管业主委员会用工问题上缺乏法律依据，劳动行政部门在发生工伤事故理赔案件后，仅是明确了业主委员会是不符合参加社会保险主体的单位。关键问题还是落在业主委员会有没有用工主体的问题上，如果具有用工主体资格，那么劳动行政部门应当对其用工行为实施监督检查；反之，则房地产行政主管部门、街道办事处应当行使指导、协助和监督职能，解决用工不规范的问题。
本文中，我们以本案事实为基础，就业主委员会的用工主体资格问题略作阐述。
一、业主委员会不属于劳动法上的用人单位
（一）业主委员会的法律地位之争
业主委员会自产生以来，就存在性质模糊、法律地位不明确、权责不清晰等问题。业主委员会的法律性质如何界定，其是否属于劳动关系中用人单位的范围？
1.业主委员会是业主大会的执行机构。《物业管理条例》规定，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。业主委员会执行业主大会的决定事项。《最高人民法院关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函》（[2005]民立他字第8号）明确，根据《物业管理条例》规定，业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担。业主委员会与他人发生民事争议的，可以作为被告参加诉讼。
因此，业主委员会作为业主大会的执行机构，具有对外代表全体业主、对内具体实施与物业管理有关行为的职能，其行为的法律效果及于全体业主。赋予业主委员会当事人地位，可以达到明确责任主体、简化程序、降低诉讼成本的效果。
2.业主委员会是否有独立意志，是否构成独立的民事主体，理论和实务界均存在争议。有观点认为，史尚宽先生指出的判定民事主体资格应依据两个具体条件：“为权利之主体，第一须有适于享受权利之社会存在；第二须有法律之承认。” [4]从业主委员会与物业服务企业签订物业服务合同这一职能来看，签名盖章的是业主委员会，双方签订的是一种为第三方利益的合同，为了维护业主利益，业主委员会意志会受全体业主意志的影响，但合同中业主委员会具有独立的意志；业主委员会有自己的名称、有独立的利益、拥有一定的财产或经费，具备形成独立意志的条件；根据《物业管理条例》第十六条的规定，业主委员会应当向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案，有“法律上的承认”。[5]也有观点认为，业主委员会是作为业主大会的执行机构，遵照业主大会的意思表示，自身并无独立的意思表示，业主委员会与物业服务企业签订物业服务合同这一职能，只能进一步印证业主委员会执行机构的地位，不能得出业主委员会是独立的民事主体的结论。[6]
我们认为，目前并没有法律明确业主委员会的民事主体定位，但其确实已经具备非法人组织的很多特征。首先，业主委员会有独立名义、意志。根据《物业管理条例》及相关规定，业主委员会是经过房地产管理部门注册登记的实体组织，有自己的章程。业主委员会拥有固定的办公场所和一定的组织机构。其次，业主委员会不仅具有组织团体性特征，更为重要的是其具有经济、管理及诉讼三大功能。最后，业主委员会可以归类为非法人组织。根据《民法典》总则中关于民事主体的规定，具体包括三类：一是自然人；二是法人；三是非法人组织。作为团体性组织，业主委员会不可能是自然人；而法人和非法人组织的区别主要在于责任承担，业主委员会的人合性更强，利于维护业主的共同利益，并不在于追求盈利性目的，且并非任何情况下都独立承担责任，故应将业主委员会作为非法人组织。
当然，现行法律制度并没有完全依照业主委员会非法人组织的基本定位来设计，因而有必要作出相应调整。有观点认为备案可以视为法律上的承认，但是不尽然。业主委员会是物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织，在备案之前，其已经产生，备案本身不影响备案登记主体、文书或事项的效力。[7]因此，未来要具体设定业主委员会成为民事主体的成立程序，并且要对其权利能力范围、责任承担作出具体的制度规定。
（二）业主委员会不属于用人单位

1.何为用人单位
我国用人单位界定有其特定的历史渊源，其原型主要是计划经济时代的国有企业。现有劳动立法中，关于用人单位采用了列举的形式，明确的是用人单位的范围。随着社会的发展，出现了一些新的用工主体、用工形式，《劳动合同法》在《劳动法》的基础上扩大了适用范围，增加了民办非企业单位作为用人单位；明确了事业单位实行聘用制工作人员订立的是劳动合同；重申了国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者之间订立劳动合同。《劳动合同法》实施条例延续了《劳动合同法》的立法思路，规定了依法成立的会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会属于用人单位。
由于《劳动合同法》及其实施条例在列举用人单位的范围时使用了“等组织”的表述，所以有观点认为，只要属于依法成立的组织，均有可能成为用人单位。但是，从《劳动法》到《劳动合同法》再到《劳动合同法实施条例》，可以看出“等组织”是由其后的法律法规明文规定的，不能任意扩大。从以上规定可以认定：企业、个体经济组织、民办非企业单位、国家机关、事业单位、社会团体以及会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会属于劳动关系中用人单位的范围。
2.业主委员会不属于用人单位
可以肯定的是业主委员会非企业、个体经济组织、国家机关、事业单位、社会团体以及会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会。那么，业主委员会属于民办非企业单位吗？根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定，民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产兴办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。从上述规定结合前文分析可见，业主委员会只是业主大会的执行机构，其权利源于业主的授权，其没有自己的财产，也不能独立承担民事责任，不属于民办非企业单位的范畴。
综上，业主委员会是业主依据法律规定成立且经过行政主管部门备案的、行使共同管理权的常设机构，其不符合法定用工主体资格，所以业主委员会不属于劳动法意义上的用人单位。
二、规范业主委员会用工问题的延伸思考
一方面，随着我国用工制度改革不断深化，传统劳动关系内涵在发生巨变的同时，呈现出若干新的特点。1.劳动力配置方式转型中“沮丧劳动者”的保护问题。如前所述，劳动用工市场化转型释放的劳动力在向市场就业的转移中，面临日益激烈的竞争压力。2.用工多元化中各种用工关系的确认问题。如何依法确认各种新型就业关系，成为劳动关系认定的又一个重要背景与现实动因。3.劳动用工市场化中经济利益冲击与防范问题。计划经济中强调职工爱厂如家、建立职工与企业利益共同体、构筑企业是职工成长的摇篮及感情归属等很多西方企业没有的优势不断淡化，经济利益成为劳动用工的核心纽带。如果不及时确认现阶段新的劳动用工关系，就可能因损害劳动者劳动经济利益而诱发诸多不和谐、不稳定因素。
另一方面，业主委员会最初在政府规章和地方立法中的名称是“住宅小区（或业主）管理委员会”，强调的是一种管理行为。随着住房商品化的发展，这种业主组织的作用更多地体现在了建筑物区分所有权人通过建立团体关系、维护共同性物业权益的功能上，并被后来的立法改名为“业主委员会”，体现了对所有权的尊重，注重的是对私权的保护和对业主自治的认同。但业主委员会自产生以来，在权利享有、义务履行和责任承担上争议不断,存在性质模糊、法律地位不明确等问题。在本案中，吉祥业委会不具备用工主体资格，而物业管理活动中的用工需求量很大，在无法履行用人单位义务的情况下，其雇佣人员的合法权益得不到保障。
因此，业主委员会用工，涉及到上述两方面问题的交织叠加，如何规范十分必要和迫切。为此我们建议：1.明确根据现有法律，业主委员会不是劳动法意义上的用人单位。2.业主自行管理过程中，需要长期劳务用工的，经业主大会决定或委托，业主委员会可以委托保安、保洁、绿化或物业企业进行单项管理，或者委托劳务派遣公司进行用工派遣，通过协议明确权利义务；需要短期用工的，应与被雇佣者签订雇佣协议，明确权利义务；小区内业主自行志愿参与管理的不受上述限制。3.房地产行政主管部门在指导属地街道对业主自行管理过程中予以政策指导。对业主自行管理过程中存在的劳务纠纷，属地街道会同区住建、人社部门共同协调解决，促进业主委员会规范用工，构建和谐社区。

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